中國戰略新興產業融媒體記者 杜壯

　　近日，國家發展改革委、國家數據局、財政部、自然資源部印發的《關于深化智慧城市發展 推進城市全域數字化轉型的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）提出全領域推進數字化轉型。《指導意見》指出，到2027年，全國城市全域數字化轉型取得明顯成效，形成一批橫向打通、縱向貫通、各具特色的宜居、韌性、智慧城市，有力支撐數字中國建設。

　　如何推進城市全域數字化轉型？在今日召開的國家數據局舉行專題新聞發布會上，國家數據局數字經濟司司長吳曉寧回答記者提問時強調了數據在其中發揮的作用。吳曉寧表示，推進城市全域數字化轉型重點要做好三個“全”，即“全”領域推進城市數字化轉型，“全”方位增強城市數字化轉型支撐，“全”過程優化城市數字化轉型生態。

　　推動全域數字化轉型

　　《指導意見》提出，全領域推進城市數字化轉型。具體包括建立城市數字化共性基礎、培育壯大城市數字經濟、促進新型產城融合發展、推進城市精準精細治理、豐富普惠數字公共服務、提升城市安全韌性水平等方面。

　　如何理解“全域數字化轉型”一詞？吳曉寧表示，它是指充分發揮數據的基礎資源和創新引擎作用，全面提升城市數字化轉型的整體性、系統性、協同性，以數據融通、開發利用，貫穿城市規劃、建設、管理、服務、運行全過程，整體性重塑智慧城市技術架構、系統性變革城市管理流程、一體化推動產城深度融合，推動現代化城市高質量發展，推進數字中國建設在城市全面落地。

>> 發布會現場。中國發展改革報社 中國戰略新興產業融媒體記者 王樂如/攝

　　數據要素是數字經濟時代的關鍵生產要素，智能制造、智慧城市、在線教育、數字金融、數字貿易等各行各業在數字化轉型過程中，既是數據資源的提供者，又是數據資源的獲益者。

　　2023年12月，國家數據局等17部門聯合印發《“數據要素×”三年行動計劃（2024-2026年）》，將“數據要素×城市治理”列為重點行動之一，指出要優化城市管理方式，推動城市人、地、事、物、情、組織等多維度數據融通，支撐公共衛生、交通管理、公共安全、生態環境、基層治理、體育賽事等各領域場景應用，實現態勢實時感知、風險智能研判、及時協同處置。

　　國家數據局黨組成員、副局長陳榮輝在發布會上表示，《指導意見》聚焦以數據貫穿全鏈條推進城市轉型。強化將數據要素貫穿城市規劃、建設、管理、服務、運行全生命周期，推進數據基礎制度落地實踐創新。

　　此次發布的《指導意見》強調了數據在城市數字化轉型的重要性，提出要“充分發揮數據的基礎資源和創新引擎作用”。

　　如何在上述方面發力？吳曉寧回答本刊記者提問時強調，要把握四個方面。

　　具體來說，一是推進數據基礎制度創新實踐，發揮城市數據豐富、場景集中等優勢，加快推進數據產權、流通交易、收益分配、安全治理等制度落地，以制度創新支撐保障技術創新和產業創新，促進數據要素高效流通和使用。

　　二是構建數據要素賦能體系，推動建立完善動態更新、分類分級的城市數據資源管理體系，推進城市重點場景業務數據“按需共享、應享盡享”，加強數據質量評估評價，統籌推進公共數據授權運營，提升數據資源開發利用水平。

　　三是豐富數據驅動的應用場景，以構建數據應用場景為牽引，促進數據協同化、融合化應用，形成一批實戰中管用、基層干部愛用、群眾感到好用的業務場景，全面賦能城市數字經濟、產城融合、精細治理、普惠服務、綠色宜居、安全韌性發展。

　　四是健全完善數據流通利用基礎設施，探索打造以可信數據空間、區塊鏈、高速數據網等技術支撐的數據流通利用基礎設施，為數據采存算管用提供安全保障，打通數據共享流通利用堵點。

　　>> 本刊記者提問。中國發展改革報社 中國戰略新興產業融媒體記者 王樂如/攝

　　打造智慧城市升級版

　　“我國智慧城市從建設各類獨立的‘點狀’信息化系統，到各部門依據管理職能提供‘條線’數字化應用和服務，再到逐步探索推進跨部門、跨業務、跨系統的‘面上’集成應用，形成了一系列標志性成果。”陳榮輝舉例，上海“一網統管”、浙江“最多跑一次”、福建“生態云”等提升了城市治理能力。

　　城市是推進數字中國建設的綜合載體，推進城市數字化轉型、智慧化發展，是面向未來構筑城市競爭新優勢的關鍵之舉。今年4月，習近平總書記在重慶考察時強調，加快智慧城市建設步伐，讓城市治理更智能、更高效、更精準。2023年11月，習近平總書記在上海考察時指出，在城市規劃和執行上堅持一張藍圖繪到底，加快城市數字化轉型。

　　2014年8月，國家發展改革委、工信部等部門發布的《關于促進智慧城市健康發展的指導意見》指出，以城市發展需求為導向，根據城市地理區位、歷史文化、資源稟賦、產業特色、信息化基礎等，應用先進適用技術科學推進智慧城市建設。

　　自國家開始推進智慧城市建設以來，各部門都在加大政策布局。如住建部已發布三批智慧城市試點名單。其中第一批在2013年1月發布，共包含90個城市（區），其中地級市37個、區50個、鎮3個；第二批于2013年8月公布，共包含103個試點；2014年公布第三批試點，共計93個，其中84個新增試點、13個擴建試點。截至目前，住建部公布的智慧城市試點數量已達290個。

　　推進城市全域數字化轉型，要培育形成數字中國建設內在動能。政府工作報告中提及今年的政府工作任務時指出：“我們要以廣泛深刻的數字變革，賦能經濟發展、豐富人民生活、提升社會治理現代化水平。”此外，多地的政府工作報告提到了智慧城市建設。北京提出要扎實推進智慧城市建設，完善規劃管控、平臺支撐、數據治理三大工作體系，拓展“一網通辦”應用，深化“一網統管”建設，提升“一網慧治”能力；強化“一數一源一標準”數據治理，在重點領域形成融合應用；全方位保障數據和網絡安全。

　　天津提出要完善城市服務智慧平臺功能，提高城市治理效能；推動城市管理服務向智慧化升級。河北、山東、吉林、湖南、河南、陜西等地要推進智慧城市、韌性城市建設。

　　《指導意見》突出了數字化賦能產城融合發展，激發數據要素對城市價值創造的乘數效應。

　　當前，城市建設已經由大規模增量建設轉為存量提質改造和增量結構調整并重階段。國家數據局數字經濟司副司長陸冬森表示，智慧城市建設以前側重于城市規劃，新時期則是以數字化驅動城市經濟社會發展，打造兼顧城市治理現代化與產業體系現代化的智慧城市升級版。

　　《指導意見》強調了以城市為關鍵載體平臺發展數字經濟。其中，大數據、人工智能、區塊鏈、先進計算、未來網絡、衛星遙感、三維建模等多項關鍵數字技術被提及。

　　陸冬森表示，要因地制宜發展新興數字產業，加強關鍵數字技術在城市場景的集成應用，發揮城市作為人才集聚中心的地位和作用，加快技術創新成果轉化，打造一批具有國際競爭力的數字產業集群。

　　陳榮輝表示，推進城市全域數字化轉型，強化數字化在城市現代化中的引領作用，統籌推動數字經濟、數字政府、數字社會、數字生態、數字文化等“五位一體”協同發展，夯實城市數字化轉型基礎支撐，構建可持續發展生態，全面提升城市數字化發展的整體性、系統性和可持續性。

　　消除制度藩籬和堵點卡點

　　當前數字技術正推動城市從物理空間擴展到數字空間，帶來了城市在線上線下協同管理、新業態監管應對上的不適應性。伴隨著數字技術對產業發展與治理體系的深化重塑，城市全域數字化轉型不只是發展的問題，也包含了改革方面的問題。

　　在智慧城市建設快速發展、取得階段性突破的同時，我們也面臨著新挑戰。

　　比如，城市一體化規劃建設不足、產城協同聯動不夠、數據要素潛能尚未充分發掘、建設運營長效機制仍不健全等等，迫切需要加以解決。與此同時，伴隨人工智能等數字技術快速發展，數據要素價值日益凸顯，與城市經濟社會各領域深度融合滲透，驅動我國智慧城市建設邁向“體系重構、質效提升”的全域數字化轉型新階段。

　　“城市全域數字化轉型在強調以數字生產力賦能城市發展的同時，也要推動適應數字生產力的相關組織、流程、機制等生產關系優化調整。”談及改革的著力點，陸冬森表示，適數化改革就是要消除阻礙城市數字化轉型發展的制度藩籬和堵點卡點，主動對不適應城市數字化轉型的體制機制、組織架構、方式流程、手段工具進行變革重塑，推動跨領域、跨部門業務流程再造、規則重構、制度創新。

　　國家發展改革委 國家數據局 財政部 自然資源部

　　關于深化智慧城市發展 推進城市全域數字化轉型的指導意見

　　發改數據〔2024〕660號

　　各省、自治區、直轄市及計劃單列市、新疆生產建設兵團發展改革委、數據管理部門、財政廳（局）、自然資源主管部門：

　　城市是推進數字中國建設的綜合載體，推進城市數字化轉型、智慧化發展，是面向未來構筑城市競爭新優勢的關鍵之舉，也是推動城市治理體系和治理能力現代化的必然要求。為深入貫徹落實黨中央、國務院關于數字中國建設的決策部署，以數據融通、開發利用貫穿城市全域數字化轉型建設始終，更好服務城市高質量發展、高效能治理、高品質生活，支撐發展新質生產力，推進中國式現代化城市建設，特制定本意見。

　　一、總體要求

　　以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，完整、準確、全面貫徹新發展理念，統籌發展和安全，充分發揮數據的基礎資源和創新引擎作用，整體性重塑智慧城市技術架構、系統性變革城市管理流程、一體化推動產城深度融合，全面提升城市全域數字化轉型的整體性、系統性、協同性，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，為全面建設社會主義現代化國家提供強大動力。到2027年，全國城市全域數字化轉型取得明顯成效，形成一批橫向打通、縱向貫通、各具特色的宜居、韌性、智慧城市，有力支撐數字中國建設。到2030年，全國城市全域數字化轉型全面突破，人民群眾的獲得感、幸福感、安全感全面提升，涌現一批數字文明時代具有全球競爭力的中國式現代化城市。

　　二、全領域推進城市數字化轉型

　　（一）建立城市數字化共性基礎。構建統一規劃、統一架構、統一標準、統一運維的城市運行和治理智能中樞，打造線上線下聯動、服務管理協同的城市共性支撐平臺，構建開放兼容、共性賦能、安全可靠的綜合性基礎環境，推進算法、模型等數字資源一體集成部署，探索建立共性組件、模塊等共享協作機制。鼓勵發展基于人工智能等技術的智能分析、智能調度、智能監管、輔助決策，全面支撐賦能城市數字化轉型場景建設與發展。鼓勵有條件的地方推進城市信息模型、時空大數據、國土空間基礎信息、實景三維中國等基礎平臺功能整合、協同發展、應用賦能，為城市數字化轉型提供統一的時空框架，因地制宜有序探索推進數字孿生城市建設，推動虛實共生、仿真推演、迭代優化的數字孿生場景落地。

　　（二）培育壯大城市數字經濟。深入推進數字技術與一二三產業深度融合，鼓勵平臺企業構建多層次產業互聯網服務平臺。因地制宜發展智慧農業，加快工業互聯網規模化應用，推動金融、物流等生產性服務業和商貿、文旅、康養等生活性服務業數字化轉型，提升“上云用數賦智”水平。深化數字化轉型促進中心建設，促進城市數字化轉型和大中小企業融合創新協同發展。因地制宜發展新興數字產業，加強大數據、人工智能、區塊鏈、先進計算、未來網絡、衛星遙感、三維建模等關鍵數字技術在城市場景中集成應用，加快技術創新成果轉化，打造具有國際競爭力的數字產業集群。培育壯大數據產業，發展一批數據商和第三方專業服務機構，提高數據要素應用支撐與服務能力。

　　（三）促進新型產城融合發展。創新生產空間和生活空間融合的數字化場景，加強城市空間開發利用大數據分析，推進數字化賦能郊區新城，實現城市多中心、網絡化、組團式發展。推動城市“數字更新”，加快街區、商圈等城市微單元基礎設施智能化升級，探索利用數字技術創新應用場景，激發產城融合服務能級與數字活力。深化城市場景開放促進以城帶產，提升產業聚合力。加速創新資源共享助力以產促城，發展虛擬園區和跨區域協同創新平臺，增強城市數字經濟就業吸附力。

　　（四）推進城市精準精細治理。加強城市數字化轉型與城市更新、空間優化、產業發展、鄉村振興、社會信用等重大戰略與政策銜接協同。完善城市運行管理服務平臺，深化“一網統管”建設，推動城市規劃、建設、管理、運維全過程各環節數據融通，加強城市生命體征監測，推動城市體檢與城市更新數據賦能、業務聯動。依托城市運行和治理智能中樞等，整合狀態感知、建模分析、城市運行、應急指揮等功能，聚合公共安全、規劃建設、城市管理、應急通信、交通管理、市場監管、生態環境、民情感知等領域，實現態勢全面感知、趨勢智能研判、協同高效處置、調度敏捷響應、平急快速切換。探索基層一體化智慧治理體系，加快高頻數據按需合規回流基層，形成基層數據可有效沉淀、可快速共享的應用服務體系，促進業務協同和上下聯動。加強城市自然人、法人信用體系建設，推進信用信息歸集和加工應用，探索依法依規建立城市數字服務供應商信用承諾、守信激勵、失信懲戒、信用修復的管理閉環。探索建設基于城市統一標識體系的“城市碼”，推進房屋建筑、重大項目等“落圖+賦碼”機制，形成“多碼合一、一碼互聯”的服務治理體系。

　　（五）豐富普惠數字公共服務。提升“一網通辦”效能，以便民惠企為導向，探索政務服務增值化改革，拓展涉企服務廣度和深度，推動政務服務從“能辦”向“好辦”轉變，加大環節精簡，流程優化再造，深入推進“高效辦成一件事”基本覆蓋城市公共服務高頻事項。支持地方建立多元參與和公眾監督機制，及時回應民眾關切。探索以社會保障卡為載體建立居民服務“一卡通”。推動數字技術和教育、醫療、住房、就業、養老等公共服務融合，促進優質公共資源跨時空共享，提升服務資源覆蓋面和均衡普惠度。加強數字化賦能保障性住房、城中村改造建設。推進適老助殘無障礙設施與公共服務數字化改造，積極發揮社會和市場力量助力重點人群跨越數字鴻溝。推動打造低成本、高體驗、交互式的社區、居家智慧養老服務場景。普及數字生活智能化，加快智慧餐飲、智能出行、數字家庭、上門經濟、即時零售等新場景建設，打造城市數字消費新地標。加強城市歷史文化遺產保護傳承數字化應用，以數字技術深入挖掘城市特色文化資源，豐富數字文創、數字內容等服務供給，發展智慧旅游。

　　（六）優化綠色智慧宜居環境。提高生態環境監管治理協同水平，打造智慧高效生態環境數字化監測體系，加強跨部門生態治理業務集成和數據聯動，支撐美麗城市建設。增強城市地理信息公共服務能力，加快提升國土空間基礎信息平臺智能化水平，建設國土空間規劃實施監測網絡，支撐自然資源和國土空間規劃分析決策。積極發展綠色智慧協同模式，鼓勵有條件地區推進省市縣一體化碳達峰、碳中和數智化管理，開展重點行業和區域碳排放監測分析，在產業園區、商務區等建設零碳智慧園區、綠色智能建筑。建立多方參與的碳普惠機制，探索構建個人企業碳賬戶、碳足跡等數據空間應用。倡導綠色出行、數字消費等低碳生活方式，引導居民生活數字化綠色化協同轉型。

　　（七）提升城市安全韌性水平。加強城市物理空間安全管理和安全風險態勢感知，強化應急廣播等城市安全風險預警信息發布手段，圍繞“高效處置一件事”，完善城市常態事件和應急事件分類處置流程，打破城市管理條塊分割和信息壁壘，構建全鏈條、全環節聯動應急處置體系，實現彈性適應、快速恢復。加強城市數字空間安全管理，健全完善網絡安全監測預警和應急處置機制，構建城市網絡運行安全管理體系，提升通信網絡韌性。加快推進城市數據安全體系建設，依法依規加強數據收集、存儲、使用、加工、傳輸、提供、公開等全過程安全監管，落實數據分類分級保護制度，壓實數據安全主體責任。加強個人隱私保護。推進建設有韌性的城市數據可信流通體系，健全數據要素流通領域數據安全實時監測預警、數據安全事件通報和應急處理機制。

　　三、全方位增強城市數字化轉型支撐

　　（八）建設完善數字基礎設施。深入實施城市云網強基行動，加快建設新型廣播電視網絡，推進千兆城市建設，探索發展數字低空基礎設施。統籌推進城市算力網建設，實現城市算力需求與國家樞紐節點算力資源高效供需匹配，有效降低算力使用成本。建設數據流通利用基礎設施，促進政府部門之間、政企之間、產業鏈環節間數據可信可控流通。加快推動城市建筑、道路橋梁、園林綠地、地下管廊、水利水務、燃氣熱力、環境衛生等公共設施數字化改造、智能化運營，統籌部署泛在韌性的城市智能感知終端。推動綜合能源服務與智慧社區、智慧園區、智慧樓宇等用能場景深度耦合，利用數字技術提升綜合能源服務綠色低碳效益。推動新能源汽車融入新型電力系統，推進城市智能基礎設施與智能網聯汽車協同發展。

　　（九）構建數據要素賦能體系。加快推進數據產權、流通交易、收益分配、安全治理等制度建設，促進數據要素高效流通和使用。加快完善省、市兩級政務數據平臺，整合構建全國一體化政務大數據體系。關聯貫通政務數據資源，推進城市重點場景業務數據“按需共享、應享盡享”。有序推動公共數據開放。構建動態更新、分類分級的數據資源管理體系，建立健全數據質量評估評價機制，推動數據管理國家標準貫標評估工作，定期開展數據質量評價。

　　四、全過程優化城市數字化轉型生態

　　（十）推進適數化制度創新。鼓勵城市開展管理服務手段、管理服務模式、管理服務理念的適數化變革，建立健全相關制度規范，完善規則規范和運行流程體系。探索央地協同推進數字化變革與制度創新。推動完善公共數據管理和授權運營法規政策，細化完善配套措施。推進標準建設應用，加快城市數字化轉型規劃設計、數據互操作、數字孿生、運營運維等標準規范研制，推動標準符合性檢測認證，促進城市全域數字化轉型規范化、高質量發展。

　　（十一）創新運營運維模式。加快建立城市數據資源運營、設施運營、服務運營體系，探索新型政企合作伙伴機制，推動政府、企業、科研智庫和金融機構等組建城市數字化運營生態圈，打造多元參與、供需對接、價值驅動的社會長效運營機制，探索建立結果導向型運營預算和考核機制，加大政府購買服務力度。統籌推進城市公共數據授權運營。探索建立統一規范的城市運維體系，構建城市運行和治理智能中樞等系統與部門業務需求、市民企業反饋相互貫通、迭代優化的運維機制。支持各地創新一體化、規范化運維管理機制，逐步形成各類數字資源統一編目、配置、運維閉環。

　　（十二）推動數字化協同發展。推動城市群數字一體化發展，在長三角、粵港澳大灣區等城市群推動數字基礎設施優化布局，強化數據要素共享利用，數字服務普惠共享，數字治理高效協同。推動數字經濟東西部協作，開展共建數字產業園區、數字消費幫扶等活動，加強先進規劃理念、建設經驗、管理模式復制推廣。彌合城鄉數字鴻溝，統籌推進智慧城市與數字鄉村協同建設，推動城鄉數字設施共享、數據資源整合，產業生態互促、公共服務共用。開展城市全域數字化轉型國際合作，支持建立數字化合作伙伴關系，大力發展數字貿易。

　　五、保障措施

　　（十三）加強組織實施。充分發揮數字經濟發展部際聯席會議制度作用，切實加強組織領導、綜合協調和政策保障。各地方要加強領導，推動各項政策措施、重點任務落地見效，杜絕數字“形象工程”。鼓勵各地方在依法依規、風險可控前提下，通過各類資金渠道，加強資金支持。強化數字人才隊伍建設，提升市民數字素養。及時總結各地方推進城市數字化轉型創新舉措，梳理形成可復制可推廣的經驗，加強交流，共享成果，適時面向全國推廣。

　　國家發展改革委

　　國家數據局

　　財政部

　　自然資源部

　　2024年5月14日